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●恒丰集团 李永利
2019年6月11日，深圳市国土规划和自然资源局在其官方网站上公布了《关于深入推进城市更新工作促进城市高质量发展的若干措施》（以下简称“若干措施”）的全文，自从去年十月份中共中央总书记、中央军委主席习近平视察广东时，对城市建设工作提出要保护历史文化，不急功近利、不大拆大建，鼓励微改造的要求。一些市场分析人士敏锐地察觉到深圳市将会针对城市更新方面制定新的政策，直到今年2月份，深圳市国土规划和自然资源局在其官方网站上就《关于深入推进城市更新高质量发展的若干措施》公开征求意见，市场猜测许久的这只“靴子”终于落地。本文将结合政策全文，对《若干措施》进行解读，并对深圳市城市更新市场发展趋势做出分析。
1、政府加大对各类控制性规划修订，将减少城市更新利润空间
无论是城市更新、土地整备等房地产一级开发市场，还是“三通一平”国有土地的招拍挂等房地产二级开发市场，只要是在中国大陆从事房地产开发业务，有一点不会改变即“规划先行”。此次《若干措施》出台还应当注意到有一个大背景即去年《粤港澳大湾区发展规划纲要》正式公布，《粤港澳大湾区发展规划纲要》从金融、科技、产业、交通、环保等方面对深圳提出新的规划要求。另一方面深圳市自从1978改革开放以来，经过四十多年高速发展后，深圳市土地已经处于高强度开发状态，目前已经没有太多可供开发的土地，土地资源供应十分紧张。因此，《粤港澳大湾区发展规划纲要》中对深圳提出新的规划要求只能转向城市更新、土地整备等存量市场，通过城市更新、土地整备等进行统筹落实。
因此，我们可以看到此次公布的《若干措施》不仅明确提出要增加编制规划期至2035年的全市城市更新中长期规划，并提出要及时对深圳市各区城市更新“十三五”规划进行修订、适时制定城市更新“十四五”规划，还强调要加强历史文化保护专题研究、落实智慧城市建设要求，以及海绵城市等各类控制性规划的修订等等。《若干措施》花费大量篇幅对深圳市城市更新规划体系作出了比之前更加严格的规定，这些必定会对城市更新项目可开发建设面积产生至关重要的影响，进而影响房地产开发企业操盘城市更新项目的利润空间。
2、收紧政策制定，统一政策标准
《深圳市城市更新办法》的颁布实施已经走过了十年，在十年的发展历程中，深圳市已经慢慢形成了比较完整，同时也十分庞杂的政策体系。由于政府早期对于城市更新项目一直采取政府引导、市场运作的原则，因此政府对于市场主体在开展城市更新运作过程中遇到的问题并不能及时地作出反应，政策制定往往滞后于市场需要。另一方面，自从2016年深圳市实行“强区放权”政策以来，大部分城市更新审批权下放至各区政府及其职能部门行使，各区也纷纷针对城市更新实施过程中存在的各种问题制定自己的政策，不同层级政府和不同职能部门针对同一问题的规定各异。这些也进一步导致城市更新政策不断变动，庞杂的政策体系也给市场主体造成适用时的混乱，导致市场交易成本的增加。
因此《若干措施》针对以上问题一方面提出要进一步细化完善全市城市更新政策与标准，制定通俗易懂的城市更新单元计划、规划与用地申报和审批规程。另一方面强调对各区制定城市更新政策的监督，对于各区已制定的城市更新文件与市级城市更新政策和标准不一致的，各区应当自查整改，市自然资源主管部门应当定期抽查、通报。
3、 强化集体资产交易监管，城市更新项目竞争压力进一步增大
正如上文所述，深圳市城市更新市场自始便采取了市场主导的模式，并鼓励权利人通过自行改造、合作开发、作价入股和其他市场主体联合开发等模式开展城市更新，政府不介入搬迁补偿谈判，充分激活市场各要素。因此，深圳城市更新试行早期，拥有深圳各村人脉资源的本土中小型开发商纷纷圈地抢占各种项目资源。当时，开发商与村股份公司合作的条件相对宽松，村集体领导班子掌控着合作方的准入资格和合作条件，村企合作存在很大的随意性，其中相当多项目被并不具备项目开发实力的企业掌握，部分企业甚至没有任何房地产开发经验。由于实力限制这类企业在与原农村集体经济组织签订意向协议或正式合作协议后很长一段时间内，项目无任何进展，导致村民不满情绪日益高涨，甚至发生上访等事件，存在较高的社会风险。
针对深圳市城市更新市场存在的种种乱象，《若干措施》一方面首次明确提出禁止房地产开发企业私下倒卖城市更新项目。另一方面要求涉及以集体资产为主的城市更新项目，一律由原农村集体经济组织继受单位在区政府监督下，通过公开招标方式公开透明地选择市场主体。并且提出要合理设定门槛要求，保障一定数量的、有实力且有开发经验的企业应标。杜绝少数“村官”与开发企业操纵集体决策。这一系列新措施意味着，集体资产平台交易的政策将得到更严格的执行，城市更新项目实施主体的竞争将更加激烈，中小型开发商通过前期服务锁定城市更新项目的风险加大。
4、提倡综合整治，稳定租赁市场
根据2009年实施的《深圳市城市更新办法》规定，城市更新按照实施方式不同可以分为综合整治、功能改变及拆除重建三种方式。但是在过去近十年深圳市立项的城市更新项目中，绝大多数都是拆除重建类城市更新，很少存在综合整治类城市更新项目。由于综合整治类城市更新不允许拆除重建或加建，因此综合整治类城市更新只能使业主获利，对于市场主体来说并没有太大的利润空间，即使政府一直鼓励综合整治类城市更新，但其与拆迁重建类城市更新的利润差距导致市场主体动力不足。
针对以上情形，《若干措施》首次提出综合整治类城市更新可综合运用局部拆建、扩建、加建等多种方式。并明确提出要保障市场主体合理利润，由各区组织编制综合整治类更新项目计划和规划，在综合考虑净拆建比、经济可行性等因素下，合理划定局部拆建范围确定开发建设用地的容积率。
5、鼓励“工改工”，促进产业升级
由于地靠香港，深圳市在改革开放早期引进不少香港的资本，这些资本为深圳市发展做出了历史性的贡献，但随着深圳市经济的高速发展，深圳市产业经济面临转型，以往劳动力密集型企业为主的低端产业越来越不适合深圳的发展，未来深圳市企业将以高端制造业为主，为保障产业发展用地空间，提高市场主体实施“工改工”类城市更新项目的积极性，《若干措施》提出了以下三方面的举措：
一是放宽年限。更新改造方向为普通工业用地（M1）的拆除重建类城市更新项目的建筑物建成年限放宽至2009年12月31日前。
二是简化审批流程。对于由单一权利主体按照法定图则自行改造的单一宗地的拆除重建类“工改工”城市更新项目，无需编制城市更新单元规划，编制规划设计方案及总平面示意图即可。
三是支持产业用地提高容积率。对已签订土地使用权出让合同或已经办理不动产登记且符合相关规定的产业用地，可在维持原土地用途不变情况下，综合运用加建、改建、扩建等手段提高容积率。
6、提升服务意识，提高项目审批效率
由于深圳市存量城市更新项目众多，加上“强区放权”的制度改革，导致各区城市更新部门审批权力加大，深圳市各区城市更新部门的工作人员短缺、审批任务繁重，很大程度上影响了城市更新项目进展。
对此，《若干措施》一方面强调加大计划清理力度，另一方面提出加强政府在城市更新审批环节的服务意识，并提出设立城市更新咨询服务窗口，组建全流程跟踪城市更新项目的服务管理团队，这一系列措施的实施意味着城市更新项目审批进度将大幅提高。
总结
此次《若干措施》提出的多处措施，都强调要加大政府对城市更新市场管控、资产监督等，这意味着深圳城市更新市场竞争压力会进一步增大，政府调控会更加严格。因此，中小型地产开发商应当集中优势力量快速推进现存项目，以应对政策变化风险。同时可以考虑及时抓住此次政策机遇，寻找优质的综合整治类城市更新项目，综合整治类城市更新一直是政府鼓励的改造方向，此次《若干措施》更是提出允许综合整治类城市更新项目部分拆除重建、加建，以保障合理利润，随着综合整治类城市更新政策激励力度的持续加大，可以考虑早日布局综合整治类城市更新市场。
